大家下午好，我要發(fā)言的題目是非公募基金會規(guī)范發(fā)展的幾個問題，從政府的視角，這個問題可能涉及的內(nèi)容很多，我僅從基金會管理?xiàng)l例及實(shí)踐，這個角度來談幾點(diǎn)認(rèn)識，慈善是一種傳統(tǒng)、一種理念、一種文化、一種行為，同自然和社會斗爭中互幫以及撫慰靈魂，提升精神境界的需要，到了近現(xiàn)代隨著生產(chǎn)意識水平的提高，財富的積累，交往的擴(kuò)大，慈善的高級組織形式，基金會開始出現(xiàn)，與分散的大量地經(jīng)常的慈善行為相比，基金會具有運(yùn)作規(guī)范，專業(yè)水平高、社會動員力量強(qiáng)的特點(diǎn)，并以此在公益慈善領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用，中華民族具有扶貧濟(jì)困的優(yōu)良傳統(tǒng)，早在1000多年前，就出現(xiàn)了一系列的慈善組織形式，但長期以來，中國的慈善主要是熟人之間的，非常態(tài)的，中華人民共和國建立以后，民間慈善都納入了政府的高度計(jì)劃之中，慈善傳統(tǒng)在繼續(xù)，但是不會以組織的形式出現(xiàn)，改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃向市場過渡，1981年出現(xiàn)了第一家基金會，此后陸陸續(xù)續(xù)成立了一些基金會，到基金會管理?xiàng)l例實(shí)施之前，經(jīng)民政部和省級人民政府民政部門登記的基金會有1000多家，除了少數(shù)以人名基金會外，其中絕大部分都有獨(dú)特的成長路徑，就是說是在政府支持，或者政府直接發(fā)起設(shè)立的，并沒有相對固定的比較長期的資金來源，而是希望通過成立基金會，向社會公開募捐，籌集資金開展慈善活動，這類基金會一般行政色彩比較濃，往往依靠部門的行政力量籌集資金，甚至變相攤派，募集了多少，用到了哪里，怎樣用的也沒有及時詳細(xì)地披露，甚至沒有披露，長此以往不利于公益事業(yè)的發(fā)展，1988年出臺的基金會管理辦法，沒有對基金會做公募和非公募的區(qū)別，只要是依法成立的基金會都可以面向社會公開募捐，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，一些富裕起來的企業(yè)和個人，愿意而且有能力出錢投入公益事業(yè)，回饋社會，對此國家應(yīng)予鼓勵和引導(dǎo)，為他們提供一個平臺，幫助他們參與公益事業(yè)，因此2004年6月1日開始實(shí)施的基金會管理?xiàng)l例，將基金會分為公募基金會，幾項(xiàng)社會公開募捐的基金會和非公募基金會，面向公眾募捐的基金會增設(shè)了非公募基金會這樣一個新的類型，非公募基金會相當(dāng)于國外的私立基金會，是一種引導(dǎo)個人和組織的，將財產(chǎn)流向社會，特別是弱視人群非常好的形式，也是社會財富在實(shí)現(xiàn)再分配的一種比較好的手段，有助于削弱貧富差距維護(hù)社會穩(wěn)定，個人或企業(yè)捐贈財產(chǎn)，建立非公募基金會，在為社會公益事業(yè)做貢獻(xiàn)的同時，也可以為自身帶來良好的社會效益，促進(jìn)自身的發(fā)展，對此基金會管理?xiàng)l例和相關(guān)政策，都采取了扶植鼓勵的態(tài)度。在基金會的名稱登記條件，理事會的構(gòu)成資金使用等方面的規(guī)定相對比較寬松，以吸引更多人出資設(shè)立基金會，同時條例也要求基金會必須遵守基金會一般規(guī)定，并針對非公募基金會的特點(diǎn)做了一些特別的規(guī)定，以下我就結(jié)合有關(guān)法規(guī)，從政府培育發(fā)展與監(jiān)督管理基金會的角度對有關(guān)問題進(jìn)行一下探討。
第一個是關(guān)于什么是不得面向社會募集資金的基金會和非公募基金會的本質(zhì)區(qū)別，非公募基金會不得面向社會募集資金，但是如何理解不得面向社會募集資金，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不得面向社會募集資金，應(yīng)當(dāng)是禁止非公募基金會進(jìn)行任何形式的募捐活動，另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，不得面向社會募集資金，只是限制非公募基金會不能向公眾募集資金，開展義賽、義演、義賣等募集，在公開媒體上發(fā)布募集廣告或募集消息，通過一定的組織形式發(fā)出倡議，在公共場所設(shè)立募捐箱都屬于面向社會公眾進(jìn)行募捐。非公募基金會不得進(jìn)行此類活動，但是并不排除公募基金會可以向親友等特定范圍人進(jìn)行像喝咖啡、午餐會等形式的勸募，也就是說不得向社會募集資金，并不限制非公募基金會進(jìn)行私人性質(zhì)的募集，在親友、同學(xué)、學(xué)生等熟人圈子內(nèi)，這些勸捐應(yīng)當(dāng)是允許的。需要特別指出的是，非公募基金會不得向社會募集資金，并不妨礙非公募基金會接受來自社會不特定群體的捐贈，如果一個非公募基金會在從事社會公益方面有非常高的社會知名度和美譽(yù)度，從而引起了社會的廣泛關(guān)注和支持，盡管該基金會沒有面向社會組織募捐活動，但同樣也可以獲得來自社會各方面的捐助和資助。
實(shí)踐中存在的問題是，個別人利用自己的錢或者他人，或者企業(yè)的捐贈設(shè)立非公募基金會，設(shè)立后并沒有開展在社會上產(chǎn)生巨大的影響的公益活動或項(xiàng)目樹立品牌，主要捐贈人不明確或者在相當(dāng)長的一個時間內(nèi)不明確，而是借助某種力量變成了事實(shí)上的公募基金會，這種狀況應(yīng)該引起重視，針對上述情況應(yīng)該考慮的是，在非公募基金會設(shè)立之初，必須明確主要捐贈人，在非公募基金會設(shè)立之后，每年所接受的捐贈中，主要捐贈人的捐贈不能低于三分之二或者四分之三。
第二個問題就是非公募基金會的原始基金及其計(jì)算，基金會管理?xiàng)l例規(guī)定，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬人民幣，原始基金必須是到賬的貨幣資金，同時規(guī)定非公募基金會如果到國務(wù)院民政部門設(shè)立，原始基金不能低于2000萬人民幣。
基金會管理?xiàng)l例頒布之后，有人曾對兩百萬的原始基金的最低數(shù)額提出置疑，認(rèn)為200萬過高，是為富人的積善行德搭路鋪橋，阻礙了窮人從事公益事業(yè)，這種擔(dān)憂是可以理解的，但確實(shí)是多慮的，基金會只是慈善的一種組織形式，并不是慈善的全部，慈善是每一個人都應(yīng)該擁有的情懷，不是富人的專利，慈善的形式多種多樣，有貨幣、有物品、有力氣、也有精神和道義，可以說是有錢出錢，有物出物、有力出力，錢、物、力都沒有的，可以貢獻(xiàn)微笑和道義的支持。既然是一種從事慈善事業(yè)的組織形式，就必須要有一定的注冊資金作為支撐，基金會的原始基金相當(dāng)于企業(yè)的資本金，表明進(jìn)行公益支出和承擔(dān)法人責(zé)任能力，非公募基金會200萬人民幣的最低原始基金是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，人民的富裕程度，公益?zhèn)鹘y(tǒng)和其他一些國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)立的，不可能再有所降低，事實(shí)上它也沒成為非公募基金會設(shè)立的障礙。
原始基金數(shù)額是基金會的登記事項(xiàng)之一，基金會管理?xiàng)l例規(guī)定原始基金必須是到賬的貨幣資金，這在申請?jiān)O(shè)立時容易做到，但在每年年檢時應(yīng)該怎樣計(jì)算原始基金呢？既然是到賬的貨幣資金，那股票、債券、固定資產(chǎn)、債權(quán)等都不能算做原始基金，如果這樣計(jì)算對基金會來說未免太苛刻了，事實(shí)上也是很難做到的。因?yàn)榛饡脑蓟鹗且还P活錢，不是躺在賬上永遠(yuǎn)不動的，基金會進(jìn)行公益支出可能要動原始基金，基金會對原始基金進(jìn)行保值增值，不可能只選擇存入銀行，購買固定資產(chǎn)、股票、債券也很難及時變現(xiàn)，或者說變現(xiàn)損失很多。所以年檢時原始基金的計(jì)算方法是采用凈資產(chǎn)的方法。
原始基金的數(shù)額應(yīng)當(dāng)小于凈資產(chǎn)，但每年年檢時我們會發(fā)現(xiàn)，有少數(shù)的基金和原始基金數(shù)額大于凈資產(chǎn)，這時候的原始基金有一部分是虛的，起不到實(shí)際作用。對于原始基金大于凈資產(chǎn)的基金會，要么補(bǔ)足原始基金，要么按照實(shí)際數(shù)額變更原始基金，這是針對登記的原始基金，高于法律規(guī)定的最低原始基金，舉例來說，一個在民政部登記的非公募基金會的原始基金為3000萬人民幣，高于法律規(guī)定的最低2000萬人民幣的標(biāo)準(zhǔn)，年檢反映它的凈資產(chǎn)只有2500萬人民幣，他要么補(bǔ)足到3000萬，要么在2500和2000萬之間變更原始基金，如果凈資產(chǎn)低于 2000萬人民幣了，他就低于法律規(guī)定的最低要求。
第三個問題就是非公募基金會做公益支出比例，及工作人員工資福利與行政辦公支出比例的問題，基金會管理?xiàng)l例規(guī)定，公募基金會每年從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出不得低于上年總收入的70%，非公募基金會每年從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出不得低于上年基金余額的8%，基金會的公益性質(zhì)，決定了基金會是一個過路財神，要不斷地募錢接受捐贈，同時要不斷地花錢，進(jìn)行資助，基金會只有募錢有招，生財有道，用錢有效才能充滿活力，最大限度的實(shí)現(xiàn)公益目的，規(guī)定基金會的最低支出比例是確保基金會實(shí)現(xiàn)公益目的方法之一。
公益事業(yè)支出，是指基金會從事公益事業(yè)的所有支出，包括公益資助項(xiàng)目的支出，執(zhí)行公益資助項(xiàng)目的成本以及組織募捐的費(fèi)用，但不包括基金會長期的在職工作人員的工作福利和行政辦公經(jīng)費(fèi)的開支，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，有些開支比如說差旅費(fèi)，人力資源費(fèi)到底屬于什么性質(zhì)的開支？要根據(jù)實(shí)際判斷，開展公益項(xiàng)目，進(jìn)行公益活動是要有成本的，其合理性支出應(yīng)計(jì)算公益支出之中，之所以以基金作為非公募基金和公益支出比例的基數(shù)，是因?yàn)楫?dāng)年的收入是無法預(yù)測的，而上年基金會余額是明確的，容易預(yù)算出下一年的公益支出，從這個立法原因來說。8%的公益支出比例是為了基金會有源源不斷地公益支出，以滿足社會公共對基金會公益性的合理期待，談同時也考慮不同基金會的具體情況，并盡可能的避免限制基金會的能力建設(shè)和長遠(yuǎn)發(fā)展，那么行政辦公經(jīng)費(fèi)開支的條例是這樣規(guī)定說，基金會工作人員，工作福利和行政辦公支出不得超出當(dāng)年總支出的10%，如同基金會的原始基金數(shù)額一樣，公益支出比例工資福利和行政辦公支出的比例，是從基金會的運(yùn)作成本方面，確�；饡嫘再|(zhì)得以實(shí)現(xiàn)的一個規(guī)定，這個規(guī)定確立的認(rèn)識基礎(chǔ)是基金會是有民間資金從事公益活動的社會組織，其工作人員應(yīng)該有較強(qiáng)的慈善意識和志愿精神，他們的工資應(yīng)該限定在合理的和可能的范圍之內(nèi)，同樣也因?yàn)榛饡巧鐣娼M織每一分錢都是捐贈者的慈善情懷，必須提高資金的使用效益，降低運(yùn)用成本，鑒于此必須設(shè)立一個指標(biāo)，考量基金會工作人員的工資福利支出和行政辦公經(jīng)費(fèi)開支，這個指標(biāo)究竟是多少？現(xiàn)在很難依靠科學(xué)統(tǒng)計(jì)分析確定，因?yàn)榛饡男再|(zhì)不同，規(guī)模的大小各異，據(jù)了解美國的基金會工資福利和行政辦公支出，比例為15%，跟美國相比我國10%的比例似乎有點(diǎn)偏低，但是它反映了在公益事業(yè)發(fā)展初期階段，人民對基金這樣一個滿載人民善良情懷的組織，更良好地祝愿更嚴(yán)格的要求，總支出包括公益支出，工作人員工資福利和行政辦公支出，其主體是公益支出，因?yàn)橛蟹枪蓟饡坏陀谏夏昊鹩囝~8%的公益支出比例的規(guī)定，公益支出越多，就意味著10%的基數(shù)越大，工作人員工資福利和行政辦公支出就越多，這也可促進(jìn)基金會多做公益事業(yè)，做進(jìn)行公益支出，于是工作人員有更高的工資福利和待遇，使行政辦公支出更寬裕。
但事實(shí)上在我們每年的年檢中就出現(xiàn)了公益支出比例不達(dá)標(biāo)，和行政辦公經(jīng)費(fèi)超標(biāo)的這種情況，這個在年檢的時候，我們都是進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范的，但是根據(jù)實(shí)際情況，我們也給一個調(diào)整的工具，也就是說時間限定性資產(chǎn)，雖然當(dāng)年在記賬的時候全部記入了公益支出，但是可以根據(jù)合同約定分每年進(jìn)行花，那么每一年根據(jù)約定，花出它8%，另外我們也在考慮另外一個，就是封底線，如果一個基金會今年的行政公益支出比例不達(dá)標(biāo)，那么我們可以允許他倒退一年或者兩年，平均來計(jì)算公益支出比例，如果它的行政辦公經(jīng)費(fèi)超標(biāo)，我們也可以讓他倒退兩年來平均計(jì)算這個行政辦公經(jīng)費(fèi)的比例，如果這個倒退一年或兩年，平均達(dá)到這個條例的要求，這樣的話也可以算年檢合格了，當(dāng)然第一個調(diào)整公益我事實(shí)上是在這樣做的，第二個調(diào)整我們正在想辦法在做。
第四個問題就是章程的權(quán)威必須要得到切實(shí)的維護(hù)，基金會是民間非營利組織是公益性的，基金會的章程是基金會意思資質(zhì)的最高最全面的體現(xiàn)，是基金會的憲章，尊重章程的最高權(quán)威，實(shí)際上是對人類自身的尊重，捍衛(wèi)章程的尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)人類的尊嚴(yán)，在基金會管理?xiàng)l例里面，從諸多方面確定了章程的權(quán)威，比如說基金會管理?xiàng)l例規(guī)定，申請?jiān)O(shè)立基金會應(yīng)有規(guī)范的章程，這是第八條，事情設(shè)立時要提供章程草案第九條，基金會的章程必須明確基金會的公益性質(zhì)，不得規(guī)定使特定自然人、法人和其他組織受益的內(nèi)容，基金會的章程必須明確下列內(nèi)容，名稱所設(shè)立宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍，原始基金數(shù)額，理事會的組成，職權(quán)和意識規(guī)則，理事的資格產(chǎn)生程序和任期，法定代表人的職責(zé)，監(jiān)視的職責(zé)，資格產(chǎn)生成就和任期，財務(wù)會計(jì)報告的編制審定制度，財產(chǎn)的管理使用制度，基金會的終止條件，程序和終止后財產(chǎn)的處理這是條例的第十條，基金會修改章程，應(yīng)當(dāng)征得其業(yè)務(wù)主管單位的同意，并報登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)第15條，基金會修改章程，需經(jīng)出席理事表決，三分之二以上通過方為有效第21條，監(jiān)視一道章程規(guī)定的程序，檢查基金會的財務(wù)和會計(jì)資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。
第22條，基金會組織募捐接受捐贈應(yīng)當(dāng)符合章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍，第25條，基金會應(yīng)當(dāng)依據(jù)章程的規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍使用財產(chǎn)27條，基金會的剩余財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定，用于公益目的第33條，為按照章程規(guī)定的宗旨和公益活動的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動，應(yīng)當(dāng)受到處罰。第42條，以上條文不僅對章程資深進(jìn)行了規(guī)范，同時也明確了章程對基金會的規(guī)范，并授權(quán)國務(wù)院民政部制訂章程示范，這是第47條，但是由于缺乏法制傳統(tǒng)，也由于新中國基金會出現(xiàn)歷史較短，內(nèi)部治理尚未待完善等情況，造成基金會的章程的權(quán)威性普遍不夠，近幾年通過合理章程，參加基金會的理事會和年檢發(fā)現(xiàn)，基金會依章辦事的意識還沒有完全樹立起來，有個基金會起草或修改章程非常隨意，沒有經(jīng)過理事會的充分研究和討論，有的基金會沒有事先將章程草案發(fā)給理事，要理事在會上讀完匆匆發(fā)表意見，兼職理事一般對章程漠不關(guān)心，個別專職理事因?yàn)樵诨饡I(lǐng)取工資，理事長事實(shí)成為他們的雇主，不論他是否抱著崇高的使命來從事公益事業(yè)，對雇主理事長或者是主要出資人，也只能唯命是從，所以章程的形成在很大程度上體現(xiàn)了理事長或者是主要捐贈人的意愿，章程的執(zhí)行也就是理事長個人的意識理念習(xí)慣乃至人品關(guān)系重大，民政部根據(jù)章程基金會管理?xiàng)l例制訂的章程示范文本，雖然做了一些規(guī)定，但是由于基金會千差萬別，它不可能規(guī)定的非常具體，具體到每個基金會的每一條款，還需要發(fā)起人和理事會根據(jù)基金會的宗旨來完善，另外雖然基金會根據(jù)示范文本，但是章程的權(quán)威確定，不僅僅是寫在紙上掛在墻上，更重要的是章程所體現(xiàn)的精神和所確立的各項(xiàng)原則和制度，要落實(shí)在行動上，深入在內(nèi)心里，所以下一步就是說完善章程，完善各種制度這種任務(wù)還很艱巨，尊重章程，確定章程的權(quán)威首先要制定完善的章程，制訂和修改程序，章程要以民政部制訂的，就放在章程示范文本為依據(jù)，經(jīng)理事會全體成員主要捐贈人充分討論，將制訂和修改章程過程便于學(xué)習(xí)和理解章程的過程，必要時可以征詢成熟的基金會有關(guān)專家乃至熱心社會公益事業(yè)人事意見，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意后，并經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后開始執(zhí)行在工作中要不折不扣的執(zhí)行章程，有了章程就要執(zhí)行，不執(zhí)行就等于沒有章程，不但要執(zhí)行，而且要不打折扣的執(zhí)行，不能挑肥揀瘦，不能直取所需，為了確保章程的實(shí)施還要制訂一些制度，比如說意識制度，財務(wù)管理制度，關(guān)系人回避制度，從制度開始，從理事會開始，從程序開始，來確立章程的權(quán)威，現(xiàn)在我們正在制訂理事會議事規(guī)則，準(zhǔn)備把它放在章程示范里面。
我就講這么多，謝謝大家！
